SAATNYA diberlakukan moratorium politik. Kepala Negara harus menyatakan keadaan darurat politik. Bayangkan, sejumlah mantan menteri, puluhan kepala daerah dan mantan kepala daerah, ratusan anggota DPR dan DPRD menjadi terpidana kasus korupsi. Belasan atau bahkan puluhan pejabat publik lain sedang mengantre di kursi pesakitan.

Sementara, sejumlah kepala daerah dan tak terhitung anggota DPR dan DPRD tertangkap melakukan perbuatan asusila, seperti skandal seks, perjudian, mabuk-mabukan, dan sebagainya. Sedemikian lemahkah kapasitas sistem politik dalam mencegah pejabat publik melakukan tindak pidana dan perbuatan asusila? Sejauh mana kepasitas sistem kontrol perilaku pejabat publik?

Paradoks

Pejabat publik adalah warga negara terpilih baik di eksekutif maupun legislatif (DPR, DPD, DPRD). Mereka dipilih dan dipercaya rakyat untuk menjalankan tugas dan kewajiban, memiliki kewenangan yang mengikat publik, dan hak-hak dari publik. Mereka dituntut menjaga perilaku, dapat mengendalikan diri dan jika perlu menjadi teladan bagi rakyat atau publik. Pejabat publik adalah pemimpin warga negara.

Dalam konteks itu, kontrol terhadap perilaku dan tindakan pejabat publik tidak cukup bersifat normatif yang disandarkan pada perangkat hukum. Pejabat publik juga harus dikontrol dengan sistem nilai di luar hukum, seperti agama, norma sosial, adat istiadat, dan sistem nilai lain, yang dirumuskan dan ditaati dalam kode etik (code of conduct).

Tak kalah penting dalam upaya mengontrol perilaku dan tindakan pejabat publik adalah sistem politik. Sistem harus mengandung dan mengembangkan seperangkat nilai yang diturunkan dari hati nurani yang wajib mengerangkai perilaku dan tindakan pejabat publik. Nilai-nilai dalam sistem itu menjadi pedoman perilaku .

Banyaknya pejabat publik yang menjadi tersangka, terdakwa dan terpidana kasus-kasus korupsi dan tindakan asusila mengindikasikan bahwa mekanisme kontrol terhadap mereka selama ini sangat lemah. Awam menyebut, kehilangan hati nurani. Fakta lapangan menunjukkan bahwa kontrol terhadap pejabat publik terlalu normatif, yakni diserahkan kepada mekanisme hukum. Sedangkan kontrol dari sistem politik mengalami turbulensi (kemandekan) atau bahkan sama sekali tidak berfungsi.

Hampir semua pejabat yang berkasus selalu "menyerahkan" penyelesaian kepada hukum. Apa artinya? Apa karena hukum dan aparat penegak hukum bisa dibeli? Mengapa tidak diserahkan kepada publik karena mereka dipilih oleh rakyat? Mengapa tidak dikembalikan kepada hati nurani karena mereka mempunyai hati nurani? Lalu, apa bedanya warga biasa dan pejabat publik?

Lemahnya Rakyat dan Negara

Merupakan keniscayaan sistem politik dikembangkan agar pejabat publik dapat meningkatkan kontrol diri. Dalam pendekatan neo-institusional, perubahan perilaku, seperti peningkatkan kontrol diri pejabat publik, harus dilakukan dengan seperangkat aturan main atau hukum karena menyerahkan pada komitmen, niat baik dan hati nurani tak lagi efektif.

Politik adalah relasi kekuasaan antara penguasa dan rakyat. Dalam sistem politik kita, mekanisme kontrol rakyat terhadap pejabat publik (penguasa) sangat terbatas. Sebaliknya, mekanisme kontrol terhadap pejabat publik lebih dipercayakan kepada parpol.

Rakyat hanya dapat mengontrol pejabat publik dengan memberikan hukuman pada pemilu, pilpres dan pilkada, yakni dengan tidak memilih pejabat publik yang tidak dipercaya. Dalam situasi normal, sama sekali rakyat tidak memiliki kekuasaan untuk mengontrol pejabat publik. Gerakan rakyat (dengan unjuk rasa dan lobi) yang mempersoalkan bupati/walikota yang terlibat korupsi, misalnya, justru menjadi ajang permainan kekuasaan aparat penegak hukum dan DPRD. Dalam kasus tindakan asusila pejabat publik, nasib gerakan rakyat jauh lebih tidak efektif.

Sebaliknya, mekanisme kontrol dari parpol menjadi tidak efektif karena para pejabat publik berasal dari parpol, umumnya pimpinan parpol dan membiayai kehidupan parpol. Dilema itu menyebabkan PAW (Pergantian Antar Waktu) anggota DPRD sulit dilaksanakan.

Kelemahan paling menonjol dalam sistem kontrol pejabat publik adalah lemahnya posisi negara. Di Indonesia, konsep negara dan pemerintah dalam UU sangat kabur. Negara seakan-akan sama dengan pemerintahan. Negara hanyalah instrumen pejabat publik. Dua hal berikut menunjukkan kelemahan negara di depan pejabat publik.

Pertama, tidak ada barang atau surat berharga yang diagunkan oleh pejabat publik yang memaksa mereka memiliki kewajiban dan tanggung jawab untuk mengontrol perilaku. Kedua, di luar mekanisme hukum pidana, tidak ada sanksi politik bagi pejabat publik yang tidak dapat mengontrol perilakunya.

Deposit dan Recalling

Merujuk pada dua kasus di atas, penguatan negara dalam relasinya dengan pejabat publik merupakan urgensi. Negara harus dibuat terhormat dan berwibawa dengan memperbaiki ketentuan perundangan yang berlaku.

Dalam kasus pertama direkomendasikan kewajiban bagi pejabat publik yang dipilih oleh rakyat menyerahkan deposit untuk menggantikan klaim-klaim moral, seperti nama baik, kepercayaan, komitmen, dan kredibilitas, yang tak mempan sebagai mengontrol perilaku.

Setiap warga negara yang mencalonkan diri sebagai pejabat publik (legislatif atau eksekutif) dalam pemilu, pilpres atau pilkada harus menyerahkan sejumlah uang kepada negara. Deposit calon terpilih disimpan oleh negara. Uang itu akan dikembalikan jika pejabat publik berhasil menyelesaikan masa tugasnya dengan baik tapi disita oleh negara jika pejabat publik melakukan tindak pidana atau tindakan asusila yang menodai kepercayaan publik.

Dalam kasus kedua direkomendasikan untuk membuka hak recalling bagi masyarakat terhadap pejabat publik untuk meningkatkan fungsi sanksi politis, berupa hukuman tidak memilih kembali pejabat publik yang melakukan tindak pidana korupsi atau tindakan asusila. Dengan hak itu, masyarakat dapat menarik dukungan terhadap pejabat publik yang tak lagi dapat dipercaya. Umumnya mereka melakukan korupsi dan asusila.

Ketentuan mengenai hak recalling masyarakat juga harus merumuskan prosedur tata cara dan syarat penggunaan hak tersebut. Di Filipina, misalnya, hak recalling masyarakat harus mendapat dukungan 25 persen pemilih.

Jaminan uang dalam bentuk deposit digunakan untuk membiayai pemilu recall. Pemilu recall digelar untuk menggantikan pejabat yang terkena pinalti rakyat dengan menggunakan hak recalling. Dengan demikian, jumlah deposit harus memadai untuk penyelenggaraan pemilu recall.

Di banyak negara, strategi penguatan negara di atas menciptakan shock therapy bagi pejabat publik. Di Filipina, misalnya, tercatat 29 pemilu recall digelar antara 1993-1997. Jika dihitung mundur sejak pemberlakuan Pasal X Konstitusi Section 3 Tahun 1991 (Republic Act No. 7160), semakin menurun jumlah pejabat yang terkena penalti rakyat. Artinya, ketentuan itu menimbulkan efek jera sehingga pejabat publik semakin menjaga perilaku dan bertanggungjawab atas jabatannya.

Saat ini DPR hendak membahas paket RUU Politik. Soalnya, apakah DPR memiliki kepekaan dan keberanian mengakomodasi kedua hak di atas sehingga perilaku pejabat publik semakin baik? (11)

- Drs Joko J. Prihatmoko, MSi,dosen dan peneliti FISIP Universitas Wahid Hasyim Semarang